中国兽医药品监察所专家团队：我国新兽药从研制到上市的实践与思考

作者：陆连寿，杜雨，郭翱，徐倩，段聪，沈昕，梁先明，卢旺

单位：中国兽医药品监察所 (农业农村部兽药评审中心)

作者简介： 陆连寿，高级兽医师，从事兽药注册评审评价工作。

兽药是维护动物健康的必需投入品，事关养殖业生产安全、动物源性食品安全、兽医公共卫生安全和生物安全。依据《兽药管理条例》《新兽药研制管理办法》等配套规章规定，新兽药研制、生产与上市均应符合相关的法律法规要求。按照涉及的行政许可事项和行政服务管理事项划分，一般新兽药品种需要申请新兽药注册、兽药产品批准文号核发及标签、说明书审批等行政许可事项。本文系统梳理了新兽药从临床前研究、临床试验到申报注册的全流程管理要求，分析了不同类别兽药注册资料的参考依据，并探讨了监测期内外的生产管理机制。同时，针对当前新兽药创新中存在的同质化、委托研发依赖性强、管理制度不完善等问题，提出了强化兽药属性认知、明确新兽药定义、完善信息透明与数据保护机制、优化样品管理、创新工艺管理与产品上市后再创新机制等政策建议，旨在促进兽药行业健康可持续发展。

1 新兽药研制环节

新兽药研制一般可划分为临床前研究阶段、临床试验阶段、申报注册阶段。

1.1 临床前研究阶段

《兽药管理条例》第六条规定，国家鼓励研制新兽药，依法保护研制者的合法权益。从制度层面看，行政法规旗帜鲜明地提出鼓励创新和保护创新的总要求。从实施层面看，一般情况下，研制新兽药不需要立项批准，能够有效激发研制者的活跃度、积极性，引领和带动全行业提升创新能力和水平。但考虑到兽药品种丰富、研制生产和临床使用情况千差万别，监管部门必须坚持安全底线，对于涉及公共卫生安全等重大安全问题的产品，应当进行立项审查，确保研制过程的合规性和合法性。

1.1.1 明确需要立项批准的情形

《兽药管理条例》第八条规定，研制新兽药需要使用一类病原微生物的，应当具备国务院兽医行政管理部门规定的条件，并在实验室阶段前报国务院兽医行政管理部门批准。具体办理流程和要求，可在农业农村部网站查询。

什么是一类病原微生物？2004年8月，中华人民共和国国务院令第442号发布了《病原微生物实验室生物安全管理条例》, 并于2016年12月和2018年3月两次完成修订。该条例中第七条对病原微生物分类进行了细化规定。对于兽药领域，一类病原微生物是指《动物病原微生物分类名录》规定的第一类动物病原微生物。现行有效的《动物病原微生物分类名录》, 于2026年3月27日发布，其中一类动物病原微生物包括：口蹄疫病毒、高致病性禽流感病毒、猪水泡病病毒、非洲猪瘟病毒、非洲马瘟病毒、牛瘟病毒、小反刍兽疫病毒、牛海绵状脑病病原/痒病病原、尼帕病毒、裂谷热病毒、丝状支原体丝状亚种、马传染性贫血病毒、鼻疽伯氏菌等13种病原。研制者申请 “研制新兽药使用一类病原微生物审批” 的，应当按照《病原微生物实验室生物安全管理条例》和《高致病性动物病原微生物实验室生物安全管理审批办法》等有关规定，在实验室阶段前取得实验活动批准文件。提交的申请材料中，除提交《高致病性动物病原微生物实验 室生物安全管理审批办法》要求的申请资料外，还应当提交研制单位基本情况、研究目的和方案、生物安全防范措施等书面资料。必要时，农业农村部指定参考实验室对病原微生物菌 (毒) 种进行风险评估和适用性评价。

1.1.2 立项批准处于初期探索的情形

《兽药管理条例》第七十三条规定，研制的新兽药属于兽用麻醉药品、精神药品、毒性药品、放射性药品等特殊药品，依照国家有关规定管理。在现行兽药监管体系中，目前尚未对实验研究的立项审批进行明文规定；而在药品监管体系中，于2025年5月正式发布施行了《麻醉药品和精神药品实验研究管理规定》, 旨在加强麻醉药品和精神药品实验研究的监督管理。考虑到兽用麻醉药品和精神药品的特殊性，农业农村部对此类产品高度重视，并于2024年7月与公安部联合发布了第800号公告进一步明确兽用麻醉药品和精神药品的监管策略，加强兽用麻醉药品和精神药品的管理，防止发生流弊风险；同时农业农村部评审中心提出了立项前先请示的研发建议。为了保障安全底线，研制者应当主动向主管部门报请立项审查，保证后续的研究能够在安全的轨道中进行。需要注意的是：这类特殊兽药的市场需求和研制需要正逐步上升，参照《麻醉药品和精神药品管理条例》中关于麻醉药品、精神药品、毒性药品、放射性药品等管理规定，对此类产品开展立项审查有利于农业农村部、公安部和国家卫生健康委员会协同推进麻醉药品和精神药品的监管工作。目前，《中华人民共和国兽药典 (2020年版)》(以下简称《中国兽药典》) 等兽药国家标准收载的兽用麻醉药品、精神药品等特殊兽药品种极少，随着经济社会发展，犬、猫等宠物的饲养规模不断扩大，动物个体诊疗的需求日益突出，市场对兽用麻醉药品、精神药品的需求显著上升，现有传统品种已难以满足实际需要。上述现实问题亟待主管部门进一步完善特殊兽药管理制度体系，规范相关产品的研制渠道，并加强全链条安全监管。

1.1.3 暂不需要立项批准的情形

除以上两类之外的其他兽药品种，暂均不需要申请立项审查，研制者可以根据市场需求和自身优势，自行开展研究工作。

1.2 临床试验阶段

这个阶段主要涉及临床试验前的活动备案或审批，以及临床试验中的变更或延期管理。《兽药管理条例》第八条规定，研制新兽药应当在临床试验前向临床试验场所所在地省、自治区、直辖市人民政府兽医行政管理部门备案，并附具该新兽药实验室阶段安全性评价报告及其他临床前研究资料；研制的新兽药属于生物制品的，应当在临床试验前向国务院兽医行政管理部门提出申请，国务院兽医行政管理部门应当自收到申请之日起60个工作日内将审查结果书面通知申请人。从法规层面看，对新兽药研制分类实行临床试验准入管理，一种是备案制、一种是审批制，虽要求不同，但都需要向主管部门申报，开展临床试验过程中，都需要接受主管部门的监督管理。

非兽用生物制品类新兽药研制应按照《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》(国发〔2019〕6号) 要求，自2019年2月27日起取消省级畜牧兽医行政管理部门承担的 “新兽药临床试验审批”, 改为备案管理。这类产品包括兽用化学药、兽用中药及部分生化制品。具体办理流程和要求，可以查阅《农业农村部办公厅关于做好取消新兽药临床试验审批等 2 项行政许可事项后续有关工作的通知》(农办牧〔2019〕30号), 对应的事项可以在各省级农业农村部门网站查询。需要注意的是：研制者应向临床试验场所 (包括动物试验场所) 所在地省级畜牧兽医行政管理部门提交开展临床试验的备案材料，如在多个场所开展试验，应分别备案。备案后，临床试验方案如发生变更，申请人应向原备案机关备案变更内容，并说明依据和理由。省级畜牧兽医行政管理部门应及时将申请人变更材料寄送农业农村部兽药评审中心一份。变更的信息，要重点对照新兽药临床试验备案表注明信息变化，逐项明确变更情况，以防疏漏。对于临床试验的动物试验场所发生变化的，需要衔接好兽药临床试验质量管理规范实施工作，依据《农业农村部畜牧兽医局关于兽药GCP监督检查工作有关事宜的通知》(农牧便函〔2019〕982号) 规定，研制者应当先向临床试验场所 (包括动物试验场所) 所在地省级畜牧兽医行政管理部门提交变更备案，然后再向中国兽医药品监察所提交在新的动物试验场所进行兽药临床试验的试验方案、试验报告和新场所的相关资料。

考虑到兽用生物制品的特殊性和较高的生物安全风险，未将其临床试验改为备案管理，仍维持现行审批管理制度。新兽用生物制品临床试验审批是农业农村部的一项行政许可事项，其办理流程和要求可在农业农村部网站查询，具体技术审查工作由中国兽医药品监察所 (农业农村部兽药评审中心) 承担。从实践层面看，该项审批需要60个工作日，研制者按要求提交相应资料并接受审查和审批，可提前识别并规避临床试验中可能存在的风险，从而高效解决注册申报阶段的技术障碍，进一步控制研发成本。审批通过后，研制者需密切关注临床试验实施期限和临床试验批件的信息变更问题。《新兽药研制管理办法》第十一条规定，临床试验批准后应当在2年内实施完毕，逾期未完成的，可以延期一年，但应当经原批准机关批准；临床试验批准后变更申请人的，应当重新申请。发生临床试验批件信息变更时，依据《新兽药研制管理办法》第十八条规定，研制者应先向农业农村部申请批件变更，随后再按照《农业农村部畜牧兽医局关于兽药GCP监督检查工作有关事宜的通知》规定，办理兽药GCP有关信息变更手续。

1.3 申报注册阶段

《兽药管理条例》第九条规定，研制新兽药临床试验完成后，研制者应当向国务院兽医行政管理部门提出新兽药注册申请。研制者应根据农业农村部制定发布的且现行有效的兽药注册资料要求准备申报注册的申请资料。不同类型新兽药注册申请资料要求可参照不同公告，具体见表1。相关办理流程和要求，可在农业农村部网站查询。需要注意的是，借鉴人用药品的管理经验，考虑到兽药产品的急需程度，国家对兽药注册评审工作实施差异化管理，2021年1月21日发布的《兽药注册审评工作程序》(农业农村部公告第392号) 规定了一般评审、优先评审、应急评价和备案审查等4种评审工作方式，其中最为常见的为一般评审和优先评审。农业农村部兽药评审中心根据不同情形，对照实施相应的评审工作方式，严格落实 “优先评审技术要求不降低，评审步骤不减少，评审流程同一般评审” 规定。近年来，临床急需、市场短缺的赛马和宠物专用以及特种经济动物、蜂、蚕和水产养殖用等兽药均实施了优先评审。

新兽药注册审查符合规定的，农业农村部畜牧兽医局根据农业农村部兽药评审中心的技术评审意见和结论以及中国兽医药品监察所的复核检验结论，做出审批决定后，印发新兽药注册的公告、核发新兽药注册证书。

2 新兽药生产环节

农业农村部以公告方式批准新兽药注册、核发新兽药注册证书后，新兽药即将进入生产环节，其生产活动应当遵守《兽药管理条例》第三章、兽药生产质量管理规范、《兽药产品批准文号管理办法》及其配套制度规定要求。即，兽药生产企业想顺利开展新兽药生产活动，必须取得符合该新兽药生产条件的生产许可证和该兽药产品的批准文号，二者缺一不可。

通常情况下，新兽药实现生产上市，涉及产品监测期内生产、新兽药监测期外生产、新兽药生产车间建设等管理情形。属于兽用生物制品的，取得批准文号后，还应当经过中国兽医药品监察所开展的批签发审查，取得批签发证明，方可上市销售。

2.1 新兽药监测期内生产情形

考虑到新兽药批准前没有真正意义上的市场推广使用，基于最大程度防范风险，切实保护动物健康、保证动物产品质量安全、维护人体健康的目的，依据《兽药管理条例》第二十条规定，农业农村部可以对新兽药设立不超过5年的监测期；在监测期内，不得批准其他企业生产或者进口该新兽药，要求生产企业在监测期内收集该新兽药的疗效、不良反应等资料。同时，农业部公告第1899号规定，生产企业每满1年向原农业部兽药评审中心 (现农业农村部兽药评审中心) 报送一次监测情况总结报告，直至监测期结束，报告内容应当真实、完整、准确。

2.1.1 监测期内生产主体

依据农业部公告第1899号规定，监测期内的新兽药，每个品种，包括同一品种的不同规格，只能由新兽药注册企业生产，但最多不超过3家 (必要时，按注册排序确定), 可以是3家，也可以少于3家；新兽药注册单位中无相应生产条件的，可以转让1家其他企业生产。新兽药注册获批前，注册证书上所有的署名单位首先需确定排名排序，并提交证明性文件。一般情况下，在兽药生产企业申请新兽药批准文号时，新兽药研制单位通过共同签署符合法律规定书面协议或者合同确定监测期内生产权、监测期外生产权、知识产权等情况。

需要注意的是，新兽药注册证书署名单位中均无相应生产条件的，可以转让1家其他企业生产，转让书面合同或者协议必须明确承诺生产权属以及授权生产的时间，确保监测期内只有1家生产主体。

2.1.2 批准生产的程序要求

新兽药证书上的兽用生产企业可作为生产主体，但还需要满足该新兽药生产条件，具备相应的生产线，取得兽药生产许可证，方可申请该新兽药监测期内的兽药产品批准文号 (以下简称 “文号”)。依据《兽药产品批准文号管理办法》规定，可以分为两种情形：一是新兽药注册时的复核样品系符合监测期内申报要求的生产企业生产的，不需要重新组织生产申请产品批准文号的复核检验样品，此种情形审批环节少、审批速度快，生产企业取得文号所需时间较短，一张新兽药证书仅有一家此类型企业。需要注意的是，为鼓励支持创新，加快新兽药生产上市步伐，2022年4月农业农村部公告第549号发布 “放管服” 政策要求，进一步优化新兽药产品批准文号申请，明确规定 “新兽药注册产品在通过农业农村部兽药评审中心技术评审后，中国兽医药品监察所将新兽药相关信息录入‘兽药产品批准文号核发系统’, 新兽药研制单位中的中试样品 (注册复核检验样品) 生产企业即可在系统中申请该新兽药产品批准文号。待新兽药注册批准后，上述文号申请材料符合要求的，即核发该新兽药产品批准文号”。在现有法规制度的基础上，出台此项措施，最大程度推动实现了新兽药与文号的同步并联批准，真真切切鼓励创新。二是新兽药证书上的其他署名单位中，符合监测期内申报要求的其他兽药生产企业，具备该新兽药生产条件的，需要按照批准的新兽药工艺规程、质量标准要求生产3批次样品，供复核检验用，待样品检验合格后方可按程序申请文号。

此外，监测期内生产还存在一种特殊生产情形，即在“新兽药注册证书署名单位中均无相应生产条件转让1家其他企业生产” 的情形中，如果受让企业同时为注册复核样品的生产企业，则无需重新生产3批次样品，否则需要生产3批次样品供复核检验用。

2.2 新兽药监测期外生产情形

根据申报的生产主体不同，新兽药监测期外生产可分为3种情形，具体见表2。

依据《兽药产品批准文号管理办法》规定，2016年5月开始实施兽药比对试验制度。比对试验制度的 “比对制”, 是介于 “注册制” 与 “国标制”(《中国兽药典》及农业农村部发布的其他兽药质量标准收载品种执行的批准文号申报制度) 之间的创新制度，其按照 “科学合理、分类实施、逐步推进” 的思路，依据产品注册情况以及兽药制剂性质与特点，分期分类实施比对，具体品种以农业农村部发布的比对试验目录为准。批准的新兽药产品以及中国兽药典和我部发布的其他兽药质量标准收载品种 (除列入兽用麻醉药品和精神药品管控范围的品种外), 都将根据产品性质列入比对试验目录、确定具体比对试验要求，并由农业农村部公告发布。兽药比对试验制度的实施，充分体现了国家对兽药质量一致性评价的重视，不仅限于 “质量检验符合要求”, 更注重 “产品效果符合要求”。从管理措施延续和产业创新趋势看，即使这些新兽药品种，根据兽药标准管理有关规定被纳入《中国兽药典》品种目录的，仍按照比对试验产品进行管理。

2.3 新兽药生产车间建设管理情形

计划开展新兽药生产活动的兽药生产企业按生产情形，可细分为三类，分别为有监测期内生产权的、有监测期外生产权的、可按比对试验要求申请文号。若以上三类兽药生产企业不具备该新兽药生产条件的，企业应当优先考虑建设新兽药生产车间，待相应的生产线通过兽药生产质量管理规范 (GMP) 认证并获得兽药生产许可证后，按相应要求进行生产。

3 有关思考及政策建议

当前，新兽药研制方面存在扎堆注册导致产品同质化、委托研发依赖性强、管理制度不能适应市场需要等问题，亟需多维度激发新兽药创新活力。

3.1 准确理解兽药的功能属性

兽药不仅是市场商品，也是公共服务产品，不仅需要市场主体为获得经济目的开展研发生产经营活动，也需要各级政府和部门的监督管理与服务支持，特别是对于涉及重大动物疫病防控急需、罕见病等市场主体没有内生动力的领域，应当更多动用行政资源补齐短板，实现公共服务全覆盖。“监督检查” 已成为现行监管行之有效的手段，包括GMP监督检查、飞行检查等。产品上市准入环节，市场希望流程简化、审批提速，监管则坚持严谨管控，二者存在客观矛盾，也是行业发展必经阶段。

建议主管部门结合食品动物、宠物、实验动物等不同品类，梳理兽药供需清单，区分市场化产品与公益性产品，分类施策。立足全链条完善管理制度，杜绝“一刀切” 监管模式。

3.2 正确认识新兽药的定义

《兽药管理条例》第七十二条规定，新兽药是指未曾在中国境内上市销售的兽用药品。从核心边界上看，“未曾在中国境内上市销售” 是新兽药的核心判定依据，其是指从未在中国大陆以 “兽药” 身份合法销售过的产品。这里的 “新” 可分为两大类：全球 “新” 和国内 “新”。全球 “新” 可理解为科学层面的 “新” 兽药，活性物质 (菌毒株) 在全世界范围从无到有，即为一类新兽药；国内 “新” 可理解为管理层面的 “新”, 有三种情形：其一，该活性物质 (菌毒株) 已在国外市场上市但尚未获批进入中国市场；其二，虽有某种剂型 (如注射剂等) 已在中国境内上市，但片剂等其他剂型尚未获批上市，申请片剂剂型的该类产品视为新兽药；其三，虽有某种剂型通过进口注册在中国境内上市，但该产品的原料尚未进口注册，国内兽药生产企业同时申请该剂型产品及原料注册的也视为新兽药。上述情形即对应于现行兽药注册分类中的二类到五类新兽药。第三种情形属于国内二类新兽药申报中最为常见的，但从科学层面上看其并不能算为 “新兽药”, 存在 “新药不新” 现象。该类产品简化注册资料、降低申报难度，造成企业扎堆申报，同质化严重。企业过度仿制，自主创新能力不足，高端产品依赖进口，同时同质化产品引发价格战、利润下滑，进一步压缩研发投入，形成恶性循环。

此外，针对新增靶动物的兽药产品，对新增靶动物而言属于新产品，但按现行规则不再认定为新兽药，仅以公告形式批准，同时设置监测期。对于增加适应症、变更规格、用法用量、储存条件等改良情形，目前也以公告办理。建议优化管理流程，将此类改良产品纳入批准文号管理范畴，简化申报流程。

3.3 强化新兽药创新的独创性

目前全球全新活性物质的一类新兽药数量极少，国内二类新兽药扎堆申报问题突出。主要原因在于行业研发信息不透明，企业难以预判同行进度，跟风研发现象普遍。建议借鉴人用药品监管经验，公开临床试验、注册受理等研发信息；同时完善数据保护制度，引导企业差异化布局，减少同质化竞争。

3.4 健全完善新兽药研制单位的管理机制

目前新兽药联合研制单位数量参差不齐，部分单位仅挂靠、付费参与，未实际开展研发工作；大量企业委托CRO机构开展研发、比对试验，多家企业共用同一家机构，易出现数据趋同、质量管控缺位等问题。建议建立研制单位准入与退出机制，规范委托研发行为，要求报备委托信息，延伸对研发机构的核查与处罚机制，倒逼企业提升自主研发能力。同时参照比对试验管理要求，规范试验主体。

3.5 畅通新兽药研制所需样品渠道

针对mRNA疫苗、新型生化药物、人用药转兽用等新品类，区分临床试验样品、注册复核样品、上市检验样品的生产场地要求：临床试验样品可在合规中试、人用药合格车间生产；注册复核样品需接近兽药GMP标准；上市样品必须在已通过兽药GMP的生产线生产。在守住安全底线的前提下放宽样品生产限制。

3.6 创新兽药工艺管理制度

《兽药管理条例》第十六条规定，改变影响兽药质量的生产工艺需报监管部门审批。建议明确“影响兽药质量的生产工艺” 界定范围，区分工艺变更类型，在严守质量底线的同时，给予企业合理的工艺调整空间。

3.7 建立产品上市后再创新机制

针对监测期内、监测期外、比对类产品的后续改良创新行为，统一管理规则，充分调动企业上市后持续优化、迭代升级的积极性。

来源：节选自中国兽药杂志 2026 年 6 月 第 60 卷第 6 期